Bourses et prêts étudiants luxembourgeois : les frontaliers aussi y ont droit

.

Cour de justice de l’Union européenne, arrêt du 20 juin 2013, Giersch  e.a. contre Luxembourg, C-20/12

Des étudiants, dont les parents sont des travailleurs frontaliers, ont demandé à bénéficier d’aides financières pour études supérieures à l’Etat luxembourgeois^[1], qui les leur a refusées au motif que la loi luxembourgeoise^[2] réserve ces aides financières aux résidents.

Il s’agit, par exemple, de familles résidant en Belgique, près de la frontière luxembourgeoise, dont l’un des parents au moins travaille au Luxembourg et dont les enfants, encore à la charge de leurs parents, souhaitent poursuivre des études supérieures en Belgique, et demandent à ce titre à pouvoir bénéficier d’une bourse ou d’un prêt étudiant à l’Etat luxembourgeois qui refuse, au motif qu’il faut résider au Luxembourg au moment de la demande d’aide financière.

Ces étudiants – au nombre de 600 pour la seule année universitaire 2010/2011 – ont introduit un recours contre ce refus devant le tribunal administratif luxembourgeois, lequel a voulu, préalablement à toute décision, demander à la Cour de justice de l’Union européenne si la condition de résidence, imposée par la loi luxembourgeoise en question, est contraire au droit de l’Union européenne qui garantit aux travailleurs migrants, et aux membres de leur famille, libre circulation et égalité de traitement.

Selon le droit de l’Union, en effet, “[le travailleur migrant] bénéficie des mêmes avantages sociaux et fiscaux que les travailleurs nationaux”^[3].

La Cour de justice de l’Union européenne répond à la question préjudicielle posée par le tribunal administratif luxembourgeois, dans un arrêt du 20 juin 2013, Giersch  e.a. contre Luxembourg (affaire C-20/12).

1.- L’Etat luxembourgeois

L’Etat luxembourgeois refuse d’octroyer les aides financières réclamées aux non-résidents et fait notamment valoir que ces aides financières sont octroyées aux seuls résidents dans un double objectif :

1. Un objectif dit “social”, qui consisterait à vouloir augmenter le nombre de titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur parmi la population résidant au Luxembourg, ces diplômés pouvant ensuite mettre leurs connaissances au service du développement économique du pays. Selon l’Etat luxembourgeois, d’une part, 28% seulement des résidents au Luxembourg seraient titulaires d’un diplôme de l’enseignement supérieur en 2010 et il serait nécessaire d’atteindre 66% de diplômés (sans préciser en quelle année) et d’autre part, les résidents seraient les seules personnes, à l’exclusion de toutes autres, qui présenteraient un lien avec la société luxembourgeoise de nature à laisser présumer un retour au Luxembourg pour y contribuer à son développement économique^[4]. La condition de résidence permettrait en outre d’éviter un “tourisme de bourses d’études” d’étudiants désirant uniquement bénéficier d’aides financières, tout en n’ayant aucun lien avec la société luxembourgeoise. La condition de résidence permettrait enfin d’éviter que les étudiants perçoivent, le cas échéant, une aide financière similaire de la part de leur Etat de résidence pour la même période (et cumulent ainsi indûment les avantages sociaux de l’Etat d’emploi et de l’Etat de résidence).

2. Un objectif dit “budgétaire” : supprimer la clause de résidence (partant élargir l’octroi des aides financières aux étudiants non résidents, enfants de travailleurs frontaliers) constituerait une charge déraisonnable pour le budget de l’Etat luxembourgeois.

2.- La Cour de justice de l’Union européenne

La Cour relève qu’il s’agit d’enfants de travailleurs frontaliers, à charge de leurs parents et n’ayant aucun revenu propre, qui désirent poursuivre à plein temps des études supérieures dans un pays autre que le Luxembourg, et ce notamment grâce à l’aide financière du Luxembourg.

La Cour rappelle le principe d’égalité de traitement entre travailleurs nationaux et travailleurs migrants ou frontaliers en vertu duquel les étudiants, ci-dessus définis, ont droit à un financement d’études dans les mêmes conditions que celui qui est accordé par l’Etat aux enfants de travailleurs nationaux, en vertu du principe d’égalité de traitement entre travailleurs nationaux et travailleurs migrants ou frontaliers.

Les étudiants, en tant que membres de la famille du travailleur frontalier, sont “des bénéficiaires indirects de l’égalité de traitement accordée à ce travailleur”^[5].

Discrimination indirecte

La Cour relève que la condition de résidence, même si elle semble a priori s’appliquer indifféremment à quiconque quelle que soit sa nationalité (et donne donc une apparence d’égalité de traitement), est susceptible en fait d’être remplie principalement par les Luxembourgeois (généralement résidents) et d’exclure principalement les non Luxembourgeois (généralement non-résidents) : elle constitue partant une discrimination indirecte au détriment des non-Luxembourgeois, en principe prohibée par le droit de l’Union, à moins qu’elle ne soit objectivement justifiée.

Comment justifier une inégalité de traitement ?

La Cour précise qu’une inégalité de traitement peut s’avérer justifiée si elle est “propre à garantir la réalisation d’un objectif légitime et ne pas aller au-delà de ce qui est nécessaire pour atteindre cet objectif”^[6].

Par conséquent, selon la Cour, (i) si l’Etat luxembourgeois poursuit un but légitime, il peut instaurer une différence de traitement par le biais de moyens qui doivent être cumulativement (ii) appropriés (c’est-à-dire permettant de garantir d’atteindre le but légitime poursuivi) et (iii) strictement nécessaires (c’est-à-dire sans lesquels le but légitime ne peut être atteint).

Education / Emploi : un objectif légitime

La Cour rappelle d’emblée que l’objectif “budgétaire” poursuivi par l’Etat luxembourgeois  (contrôler ses dépenses publiques au détriment des familles des travailleurs migrants et frontaliers) n’est pas légitime, le principe d’égalité de traitement entre travailleurs migrants et travailleurs nationaux ne pouvant varier au gré de l’état des finances publiques des Etats de l’Union.

La Cour reconnaît, par ailleurs, que la promotion de la poursuite d’études supérieures est un objectif d’intérêt général, activement encouragé par l’Union.

L’objectif “social” de promotion de l’éducation et de développement de l’économie de l’Etat luxembourgeois est donc légitime, et pourrait, à ce titre, éventuellement justifier une discrimination indirecte sur base de la nationalité.

La résidence : un critère approprié

Cependant, cette différence de traitement doit se faire par le biais de moyens appropriés : la condition de résidence au Luxembourg garantit-elle d’atteindre le but légitime poursuivi ?

La Cour répond par l’affirmative, décidant que la probabilité d’un retour au Luxembourg après les études, pour y travailler, est plus grande concernant les étudiants résidents que les non-résidents.

La clause de résidence est, par conséquent, selon la Cour, un moyen approprié permettant d’atteindre l’objectif légitime poursuivi.

Critère de rattachement : l’intégration par le travail

Tout en concluant que le critère de la résidence est approprié, la Cour rappelle – en la tronquant – une jurisprudence antérieure (concernant également le Luxembourg, d’ailleurs) qui aurait plutôt donné des arguments en sens contraire, le critère approprié étant celui du travail.

En effet, la Cour rappelle que

“les travailleurs migrants et frontaliers, dès lors qu’ils ont accédé au marché du travail d’un État membre, ont, en principe, créé un lien d’intégration suffisant dans la société de cet État leur permettant d’y bénéficier du principe d’égalité de traitement par rapport, respectivement, aux travailleurs nationaux et aux travailleurs résidents.

Le lien d’intégration résulte notamment du fait que, avec les contributions fiscales qu’ils payent dans l’État membre d’accueil en vertu de l’activité salariée qu’ils y exercent, les travailleurs migrants et frontaliers contribuent aussi au financement des politiques sociales de cet État”^[7].

Ce qui est particulièrement intéressant est la partie de la citation omise par la Cour :

“une condition de résidence est, en principe, inappropriée, s’agissant des travailleurs migrants et frontaliers”^[8].

Serait-ce à dire que, désormais, la condition de résidence n’est plus, par principe, inappropriée et que le travail dans l’Etat d’emploi – et le paiement de contributions sociales et fiscales au profit de cet Etat – n’est plus une condition de rattachement et d’intégration suffisants permettant une égalité de traitement entre nationaux et non-nationaux en matière d’octroi d’avantages sociaux ?

La résidence : contrôle de proportionnalité

La clause de résidence, si elle garantit (selon la Cour) d’atteindre l’objectif légitime poursuivi, est-elle pour autant absolument nécessaire ? N’y a t-il aucun autre moyen moins contraignant permettant d’ atteindre le but légitime poursuivi ?

La Cour fait un examen de proportionnalité de la mesure discriminatoire entre résidents et non-résidents, et vérifie s’il n’existe véritablement aucun autre critère plus flexible permettant à l’Etat luxembourgeois d’atteindre son objectif légitime (celui de la promotion de l’éducation et du développement économique – l’objectif budgétaire ayant été écarté, conformément à une jurisprudence constante de la Cour).

Faut-il exclure tous les non-résidents ?

En décider ainsi aurait un caractère trop exclusif et entraînerait, par exemple, selon la Cour, les conséquences suivantes :

–  Un enfant de travailleurs migrants, résidant avec ses parents près de la frontière luxembourgeoise, et désirant étudier au Luxembourg, ne pourrait pas bénéficier de l’aide financière de l’Etat luxembourgeois;

–  Un enfant non-résident au moment de la demande d’aide financière pour études supérieures, ne pourrait pas bénéficier de cette aide, alors pourtant que ses parents résident au Luxembourg et pourvoient aux besoins de leur enfant étudiant;

–  Les enfants de travailleurs non-résidents qui travaillent au Luxembourg “depuis une durée significative”^[9] sont exclus de l’aide financière en question (la Cour relève que les parents des étudiants concernés travaillent depuis plus de 20 ans, voire plus de 30 ans, au Luxembourg).

Selon la Cour, la loi luxembourgeoise en cause^[10] “privilégie un élément [la résidence] qui n’est pas nécessairement le seul élément représentatif du degré réel de rattachement de l’intéressé à cet Etat membre”^[11], que ce rattachement soit, selon la Cour, à la société ou au marché du travail de l’Etat concerné.

L’exigence de résidence est disproportionnée.

Bourses et prêts étudiants : des solutions

L’Etat luxembourgeois peut adopter des mesures moins exclusives, lui permettant d’atteindre le but poursuivi sans pour autant exclure tous les non-résidents, comme, par exemple, suggère la Cour, en soumettant son prêt étudiant à certaines conditions : l’octroi du prêt, son remboursement total ou partiel, son non-remboursement, voire même son montant, pourraient être soumis à diverses conditions, parmi lesquelles :

–  Le parent, travailleur frontalier, contribuable et cotisant au Luxembourg, a travaillé au Luxembourg “pendant une période minimale déterminée”^[12] (et de donner pour indication que pour un citoyen de l’Union – à distinguer d’un travailleur – la période à prendre en considération est de 5 ans^[13]);

–  L’étudiant bénéficiaire revient au Luxembourg y résider et y travailler pendant une période déterminée;

–  Le montant d’éventuelles bourses octroyées par l’Etat de résidence de l’étudiant est déduit du prêt étudiant luxembourgeois (dispositions anti-cumul).

Conclusion

Tout en admettant que les travailleurs frontaliers ne sont pas toujours intégrés dans l’Etat d’emploi de la même manière que le sont les travailleurs résidant dans cet Etat, ce qui pourrait éventuellement – et à certaines conditions – justifier une différence de traitement, la Cour de justice de l’Union européenne, dans son arrêt du 20 juin 2013, procède à une analyse nuancée et concrète du lien réel de rattachement de ces travailleurs frontaliers à la société et au marché du travail de l’Etat luxembourgeois, la résidence n’étant pas un critère représentatif à cet égard.

La condition de résidence à l’égard de travailleurs migrants et frontaliers n’est plus un critère inapproprié par définition, mais peut éventuellement s’avérer excessif dans certains cas : au-delà de la résidence, le travail reste un critère de rattachement réel à l’Etat d’emploi, si toutefois ce travail est d’une durée significative … qui reste à définir.

.

.